呼包鄂榆城市群发展探析

呼包鄂榆城市群发展探析,
　　  
　　党的二十大报告指出：“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。呼包鄂榆城市群，是我国“两横三纵”城镇化战略布局中19个国家级城市群之一，范围包括内蒙古呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市和陕西榆林市，国土面积17.5万平方公里，能源化工等优势产业在全国占有重要地位。近年来，呼包鄂榆四地积极推进城市群建设，建立了联席会议制度、基础设施设备互联互通逐步实现、产业创新体系协同不断加强、生态环境共保联治取得突破。
　　一、取得的主要成效
　　（一）联席会议互相交流并有序开展
　　2019年6月，呼包鄂及乌兰察布协同发展第三届市长联席会议暨呼包鄂榆（陕西省榆林市）城市群第一届市长联席会议在鄂尔多斯市召开以来，呼包鄂榆城市群市长联席会议已连续召开三届。2021年12月25日，呼包鄂榆城市群第三届市长联席会议暨呼包鄂乌一体化发展第五届市长联席会议在包头市召开，已经成为五市市长共商互联互通互融的有效途径。同时，为推动呼包鄂榆城市群联动发展，内蒙古根据自身实际情况，在做好与陕西省沟通协作的同时，积极拓展城市群建设空间。2020年12月，内蒙古自治区党委在《内蒙古自治区党委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出建设呼包鄂乌城市群。建设思路以智慧城市建设一体化为重点，着力推进基础设施、生态环境、产业创新、公共服务等重点领域一体化发展，打造引领全区高质量发展的动力源。政府战略更加全面、规划更加细致、发展思路更加清晰，为呼包鄂乌城市群发展指明了出路，也为城市群发展保驾护航。
　　（二）基础设施设备互联互通逐步实现
　　呼和浩特市是呼包鄂榆城市群建设的中心，其基础设施发挥着中心引领作用。正在建设的新机场定位为区域性枢纽机场、国内重要的干线机场、一类航空口岸机场和首都机场的主备降机场。地铁1、2号线建成投运，京呼高铁开通运行，4条城市快速路建成通车，显示着以机场、高铁、高速公路、快速路网、轨道交通为标志的快捷、立体、综合交通时代已经到来，为城市群经济社会发展提供了有力的交通运输保障。构建了以主城区为核心、半径覆盖各旗县区、辐射带动周边地区的城乡一体化“都市圈”。尤其是呼包鄂乌“一小时城市圈”的形成，有力推进了公共资源共享，增强了区域产业、生态治理和社会治理合作，实现了城市间协作联动、互促共进、错位发展。同时，通过深度融入京津冀“两小时经济圈”，努力把呼和浩特市建成全方位服务京津冀的“腹地”，进一步促进呼包鄂榆城市群融入国家发展大局。鄂尔多斯市至榆林市至延安市铁路项目已经完成审查，包西高铁包头至鄂尔多斯至延安段开工建设，还有协同推进的呼和浩特新机场、府谷机场、定边机场建设，呼包鄂城际铁路项目等，这些都为呼包鄂榆城市群的建设发展奠定了坚实基础。
　　（三）产业创新体系协同得到加强
　　从产业结构总体上看，呼包鄂榆城市群产业结构总体表现为二三一型，第二产业依然是城市群发展的主力。为推动城市群国家自主创新示范区建设，内蒙古积极实施“科技兴蒙”行动重点专项，促进蒙西（包头-鄂尔多斯）产业转型升级示范区提档升级。陕西省发布《推动呼包鄂榆城市群建设“十四五”重点合作事项》，提出要深化产业发展协同合作要求，加强煤制烯烃（芳烃）等现代煤化工技术的联合研发与示范，共同推进呼包鄂国家自主创新示范区和榆林能源革命创新示范区创建，协同打造以氢能为核心的多能互补产业新体系。同时，通过借助高校科研力量，不断促进校地、校企合作深化，助力城市群率先实现高质量发展。
　　（四）生态环境共保联治取得突破
　　呼包鄂榆城市群自觉担负起建设我国北方重要生态安全屏障重大政治责任，全地域、全过程加强生态环境保护，全领域、全方位推动发展绿色转型，形成绿色生产生活方式。为加强生态环境共保联治，内蒙古、陕西两地建立了上下游联防联控机制，抓好黄河流域保护和治理，协同开展“双碳”研究工作。其中，呼和浩特市积极发挥先行示范作用，建成绿色矿山24个，大青山国家级自然保护区内工矿企业全部关停退出，完成国土生态修复治理225万亩。包头市聚焦黄河“几”字弯生态安全重要屏障，推动黄河流域高质量发展，2022年市本级预算安排3.68亿元，全力支持生态治理。榆林市积极推进实施碳达峰榆林行动，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，提出到“十四五”末，单位GDP能耗下降13%，单位GDP碳排放下降19%。编制《榆林市矿区生态保护修复规划（2021—2025年）》，推进矿山地质环境保护、土地复垦和绿色矿山建设工作。
　　二、存在的主要问题
　　（一）基础设施建设还需加强
　　呼包鄂乌之间仅呼和浩特和乌兰察布实现高铁通行，呼包高铁、包鄂高铁仍在推进中，呼包鄂三市与榆林市之间的城际交通网远未形成，与发达地区相比，还存在较大差距，主要道路推进不够快速，时间和空间制约人口、信息等要素流动，难以吸引民间资本投入。
　　（二）体制机制建设还需完善
　　呼包鄂榆城市群发展谋划和协调力度还不够，未形成自上而下一体化推进局面，缺乏重大协同产业项目牵引。由于协同机制作用不够明显，导致城市间产业发展同质化，未形成错位发展格局，医疗、教育、出行等公共服务互通共享程度低，共建共治共享的社会治理格局还未形成。
　　（三）区域统一市场需要加快
　　按照党中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，要实现城市群一体化发展，必须推进区域市场一体化建设。当前，城市群区域内地方保护、市场准入、招商竞争等领域还存壁垒，商品服务和要素资源自由流动还有障碍，需要加快破除清理。
　　三、城市群发展建议
　　（一）加大政策协调，提升凝聚力
　　呼包鄂榆城市群跨越不同省区，尤其是榆林市和鄂尔多斯市产业结构相近度高，相关政策协调难度较大，一体化协同发展较为困难。针对这些问题，一是要加强呼包鄂和陕西省榆林市的交流协作，从制度层面促进产业协同、优势互补发展。目前，呼包鄂榆城市群在三届市长联席会议的基础上，还需继续探讨一体化发展方向和产业融合方式。二是要加强内蒙古区域内政策协同，打造呼包鄂乌城市群样板，推进东部地区赤峰-通辽双子星座合作共建。相关城市在政策出台、发展理念等方面要进一步加强沟通协调，完善现有协作机制，平衡蒙东、蒙西发展。
　　（二）打造中心城市，提升影响力
　　对比京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区，无论是呼包鄂榆城市群，还是呼包鄂乌城市群，均缺乏中心城市带动作用。为此，一是要尽快形成新的产业分配格局，提升资源型城市抵御风险能力，特别是面临“双碳”形式下如何转型的政策要求，各市必须结合自身特点找到符合区域发展的转型之路。二是打造呼和浩特市政治中心、文化中心地位，创建地区品牌，极力提高呼和浩特市在全国的影响力，逐渐形成以呼和浩特市为中心，以包头市、鄂尔多斯市、榆林市共同推进的城市群发展格局。三是促进贸易和投资便利化，实行高水平的贸易和投资自由化便利政策，放宽市场准入，保护外商投资合法权益。
　　（三）加大沟通协调，激活企业动力
　　一是要学习借鉴其他城市群建设经验，突破行政区划约束，统筹布局整个城市群发展。切实发挥市场在推动产业协同发展与转型升级中的强大作用，激发企业活力和动力，夯实产业转型升级的微观基础。二是要积极发挥城市群不同地区的要素资源、产业协作、城市功能的互补优势，避免低水平的同质竞争和重复建设，实现地区间产业配套、协作、错位和互动发展。三是要探索互利共赢发展的新思路，形成跨行政区划的产业配套体系，构建合理的利益分配体系。探索建立开放透明无差别的市场准入体系和产品质量标准与检测联盟、环境排放标准与检测平台等，积极推进工商登记、行政许可、消防安全、食品药品检验等互通互认；四是通过资源互补、联合出资、项目合作、技术支持和国家资金奖补等多种方式，探索建立产业协作、利益共享长效机制，推动城市群各城市间合作共建产业园区和合作试验区。
　　（四）优化资源配置，打造产业集群
　　一是围绕建设国际一流、全国第一的高端能源化工基地目标，以产业集群化、产品高端化为重点，深化全国能源保障基地和全国煤化工产业示范区建设，努力打造具有国际竞争力的能源化工产业集群，引领全国能源化工产业发展。二是优化配置区域煤炭、石油、天然气等能源和矿产资源，统筹分配用地、用水、节能、环保等指标，按照产业园区化、装置大型化、产品多元化、生产柔性化、工艺先进化要求，优化布局以清洁能源、精细化工为核心的横向耦合、纵向闭合的现代能源化工产业链，共建世界级清洁能源和精细化工产业基地。三是提高煤炭清洁开发利用水平，促进煤电集约高效发展。努力提升榆林煤油气盐综合利用、鄂尔多斯煤炭洁净利用水平，以煤炭分质利用、煤气精细化工、煤盐一体化等为主攻方向，加强兰炭深度转化利用，开发高科技含量、高附加值的高端煤化工产品。